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USO DOS
BENS PÚBLICOS
Os bens públicos podem ser
usados pela pessoa de direito público, independente se o bem for de uso comum
ou de uso especial. A regra é: se os bens pertencem à pessoa jurídica de
direito público, eles ser devem ser utilizados amplamente, mas, para que os
particulares possam utilizar os bens públicos, criaram-se várias formas
administrativas.
Os bens públicos podem ser os de uso comum, ou seja, aqueles bens que são
de uso da coletividade, sem diferenças entre os usuários. Nesses casos, o uso
do bem coletivo independe de autorização específica do Estado, a coletividade
apenas usa e deve conservá-lo. Trata-se de bens que possuem as importantes
características da generalidade de uso, indiscriminação de usuários, nenhuma
restrição formal para o uso e fins normais de uso.
Os bens de uso especial são aqueles para os quais o Estado impõe regras
específicas e de consentimento, este dirigido a determinada pessoa que arcará
com pagamento por seu uso. O pagamento deve ser realizado para possibilitar o
uso, pois o art. 103 do CC/2002 estabelece a retribuição de valores
estabelecidos pela entidade que administrar o bem.
A doutrina estabeleceu as formas administrativas como sendo:
Autorização de uso
É quando o Poder Público autoriza o uso de bem público de forma
esporádica; portanto, é ato unilateral, discricionário, precário e sem processo
licitatório que nasce de ato escrito, revogável a qualquer tempo e sem ônus
para a Administração. Exemplos são: ocupação de terreno baldio, retirada de
água em fontes, autorização de uso de espaço público para comício, passeatas,
feiras e mesa de bar em calçadas.
Permissão de uso
É ato unilateral, discricionário e precário que, sempre que possível, se autoriza
mediante processo licitatório ou, no mínimo, por meio de processo administrativo
que dê condições de igualdade a todos os administrados interessados no uso do
bem. A utilização é feita por um particular atendendo aos interesses
predominantemente públicos. Tem-se como regra a permissão por prazo determinado;
entretanto, quando revogada antecipadamente, gera indenização. Tomem-se como
exemplos a instalação de banca de jornal em área pública e a utilização temporária
de mesas de bar em calçadas.
Concessão de uso
É contrato administrativo bilateral que o Poder Público outorga a um
particular para o uso de um bem público por prazo determinado e mediante
processo licitatório. A utilização pelo particular pode ser gratuita ou onerosa
e deve ser obedecida a destinação prevista no ato da concessão. Se ocorrer a
rescisão antecipada sem culpa do concessionário, este deve ser indenizado, pois,
apesar do interesse público que envolve o contrato, há que se estabelecer
equilíbrio nas relações contratuais. Um exemplo é a concessão de jazida, ex vi do art. 176 da CF;
Cessão de uso
É a forma de utilização de um bem público de uma entidade ou órgão para
outro. A formalização para a cessão deve ser lavrada em um termo em que se
estabelecem as condições de utilização e prazo. Quando a cessão é entre órgãos
da mesma entidade, não se exige autorização legislativa, mas é necessário que
seja feita por um termo com as anotações cadastrais. No entanto, se a cessão
ocorrer entre entidades diferentes, o Poder Público necessita de autorização
legislativa, registro interno nos cadastros patrimoniais e que sejam ajustadas
as condições para cessão. Neste tipo de utilização de bem público exige-se
apenas registro interno, dispensando-se, qualquer registro externo por não ocorrer
a transferência definitiva de propriedade.
Concessão especial de uso para fins
de moradia
A concessão especial de uso para fins de moradia é medida social que
estabeleceu a possibilidade daquele que, por 5 (cinco) anos “ininterruptamente e
sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público
situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o
direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem
objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer
título, de outro imóvel urbano ou rural”.
Tal benefício social foi disciplinado pela Medida Provisória 2.220, de
4/9/2001, que estabeleceu os requisitos para a ocupação ilegal de terrenos
públicos por pessoas de baixa renda e que não possuem condições de ter moradia.
A utilização é gratuita (§ 1º), e somente será reconhecido o direito uma vez (§
2º). No § 3º a legislação abre oportunidade de herança aos sucessores na posse
do imóvel.
Para a regularização dos imóveis ocupados e que são pertencentes à União,
o Poder Executivo recebeu autorização da Lei n° 11.481/2007, que dispõe que, “por
intermédio da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão”, executaria “ações de identificação, demarcação,
cadastramento, registro e fiscalização dos bens imóveis da União, bem como a
regularização das ocupações nesses imóveis, inclusive de assentamentos
informais de baixa renda, podendo, para tanto, firmar convênios com os Estados,
Distrito Federal e Municípios em cujos territórios se localizem e, observados
os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a
iniciativa privada (art. 1º).
Concessão de direito real de uso
O Decreto-Lei Federal n° 271/67 dispõe sobre loteamento urbano,
responsabilidade do Ioteador, concessão de uso e espaço aéreo, ou seja, a
concessão de direito real de uso pode recair sobre terrenos públicos ou espaço
aéreo.
O Poder Público somente poderá outorgar esta concessão quando o bem
público for utilizado para fins específicos de regularização fundiária[1],
urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento
sustentável da terra e das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e
seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas
urbanas, segundo dispõe o art. 7º do Decreto-Lei n° 271/67.
A formalização para a
concessão pode ser por contrato e “por instrumento público ou particular, ou
por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial”
(§ 1º do art. 7º). No ato da inscrição para a concessão de uso, o
concessionário “fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no
contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e
tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas (§ 2º do art. 7º)
e, em caso de o concessionário dar destinação diversa da estabelecida no contrato
ou termo, “ou descumpra cláusula resolutória do ajuste”, a concessão será
revogada, resolvendo-se antes do seu termo e perdendo as benfeitorias
realizadas (§ 3º do art. 7º). Ainda, a concessão poderá ser transferida por ato
inter vivos, sucessão legítima ou testamentária ,
como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a
transferência (§ 4º do art. 7).
[1] Consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais
e sociais visando regularizar os assentamentos que estiverem irregulares bem como
atribuir titulação de seus ocupantes, e, desse modo, garantir o direito social
à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em resumo, pode-se afirmar que regularização fundiária é processo para
transformar terra urbana em terra urbanizada (com infraestrutura e integração à
cidade).
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